В Конгрессе США обсуждают постоянные правила работы банков с криптовалютами

Правила работы банков с криптовалютами в США могут получить более прочную законодательную основу. Congressional Research Service — исследовательская служба Конгресса — 30 сентября опубликовала доклад Crypto and Bank-Permissible Activities, посвященный тому, какие операции с цифровыми активами следует разрешать банкам и кто должен определять эти правила.

Главная проблема, на которую указывает CRS: с 2017 года подход американских банковских регуляторов к криптовалютам неоднократно менялся вместе с руководством ведомств и президентскими администрациями.

В одни периоды банкам расширяли возможность работать с цифровыми активами, в другие — вводили дополнительные ограничения и предварительные согласования.

CRS считает, что законодательное закрепление правил могло бы сделать систему более устойчивой к таким политическим изменениям. Однако автор доклада одновременно отмечает, что регуляторы обладают большей специализированной экспертизой для оценки конкретных банковских рисков.

Банкам разрешено не все

Американские банки не обладают универсальным правом заниматься любой финансовой деятельностью.

По закону их операции должны быть связаны с business of banking — банковским бизнесом либо быть сопутствующими ему.

К базовым банковским функциям относятся:

• прием депозитов;
• кредитование;
• платежные услуги;
• ряд операций с ценными бумагами и другими финансовыми инструментами.

При этом законодательство не дает исчерпывающего определения того, что именно следует считать «банковским бизнесом».

Поэтому значительная часть новых видов деятельности исторически разрешалась непосредственно регуляторами.

С появлением криптовалют возник новый вопрос:

являются ли хранение криптоактивов, торговля ими, токенизация, кредиты под криптовалюту и другие цифровые сервисы естественным продолжением банковского бизнеса?

Единого ответа пока нет.

CRS выделяет два главных критерия

Регуляторы фактически используют двухэтапный тест.

Первый вопрос:

Связана ли деятельность с банковским бизнесом?

Второй:

Можно ли проводить ее безопасно для финансовой устойчивости банка?

CRS отмечает, что споры существуют по обоим пунктам.

Например, хранение цифрового актива для клиента можно сравнить с традиционным кастодиальным бизнесом.

Но самостоятельная спекулятивная торговля криптовалютами за счет капитала банка уже значительно дальше от классической модели.

То же самое касается андеррайтинга цифровых активов или предоставления крупных кредитов под волатильное криптовалютное обеспечение.

Почему банковские риски касаются государства

Особенность банковской системы заключается в наличии федеральной финансовой защиты.

В США существуют:

• страхование депозитов;
• доступ банков к ликвидности Федеральной резервной системы;
• другие механизмы поддержки финансовой стабильности.

Поэтому последствия чрезмерного риска банка потенциально затрагивают не только его акционеров.

CRS называет это проблемой moral hazard — морального риска.

Если участники рынка знают, что часть последствий банковского кризиса может быть смягчена государством, они потенциально получают стимул принимать больше риска, чем принимали бы без такой защиты.

Именно поэтому государство исторически ограничивает отдельные виды банковской деятельности.

Криптовалюта добавляет новые источники риска

CRS перечисляет несколько особенностей крипторынка, которые усложняют участие банков.

Одна из них — псевдонимность блокчейн-операций.

Она может усложнять выполнение требований AML и идентификацию контрагентов.

Вторая — высокая волатильность.

Например, банк может выдать кредит под Bitcoin.

Если BTC резко дешевеет, стоимость обеспечения способна оказаться ниже размера кредита.

Тогда банк несет финансовый убыток.

CRS отмечает, что сама криптовалютная индустрия в изоляции необязательно создает системный риск, однако значительная интеграция банков с крипторынком способна увеличить передачу шоков из одного сектора в другой.

Но полный запрет тоже имеет цену

Доклад не утверждает, что криптовалютную деятельность банков нужно запретить.

CRS приводит и аргументы в пользу более широких полномочий.

Банки могут получить:

• новые источники доходов;
• дополнительные сервисы для клиентов;
• более высокую эффективность платежей;
• возможность развивать токенизацию;
• новые кастодиальные продукты.

Кроме того, традиционные регулируемые банки потенциально способны сделать отдельные криптоуслуги безопаснее, чем полностью нерегулируемые посредники.

CRS поэтому не делает окончательного вывода, какой уровень допуска является оптимальным.

С 2017 года правила неоднократно менялись

Одной из центральных тем отчета стала нестабильность регуляторного подхода.

CRS пишет, что с 2017 года федеральные банковские ведомства неоднократно:

разрешали → ограничивали → снова разрешали

различные виды криптовалютной деятельности без индивидуального предварительного согласования.

Это означает, что юридически допустимая бизнес-модель банка может существенно зависеть от позиции текущего руководства регулятора.

Для крупных финансовых организаций это проблема.

Создание кастодиальной системы или блокчейн-инфраструктуры требует многолетних инвестиций, и банки хотят понимать, смогут ли продолжать такой бизнес после очередной смены администрации.

Какие варианты есть у Конгресса

CRS выделяет фактически три сценария.

Первый — оставить существующую модель.

Регуляторы сами решают, какие операции допустимы.

Плюс — гибкость.

Минус — правила могут быстро измениться вместе с политикой ведомств.

Второй — закрепить конкретные операции федеральным законом.

Тогда регулятор уже не сможет легко отменить разрешенную Конгрессом деятельность.

Третий — гибридная система.

Конгресс определяет базовые права и ограничения, а регуляторы устанавливают технические стандарты и требования к управлению рисками.

Именно последний подход способен одновременно дать рынку устойчивость и оставить надзорным органам пространство для реакции на новые риски.

GENIUS Act уже сделал первый шаг

В отдельных областях Конгресс уже выбрал законодательный путь.

CRS напоминает, что GENIUS Act прямо разрешил банковским дочерним структурам заниматься:

• выпуском платежных стейблкоинов;
• хранением;
• связанными со stablecoin операциями.

То есть вопрос уже не является чисто теоретическим.

Часть криптовалютного банковского бизнеса постепенно переходит из режима регуляторных интерпретаций в федеральное законодательство.

Следующим крупным этапом должен был стать CLARITY Act.

Палата представителей предлагает более осторожную модель

CRS сравнивает две редакции H.R. 3633.

Версия, одобренная Палатой представителей, позволяет банкам использовать:

цифровые активы или блокчейн для любой деятельности, которая уже разрешена существующим законодательством.

Принцип можно сформулировать так:

если банк может совершать операцию с обычным финансовым инструментом, использование блокчейна само по себе не должно делать ее запрещенной.

Кроме того, House-версия расширяет перечень криптоопераций, доступных финансовым холдинговым компаниям.

Но часть таких операций должна находиться не непосредственно в застрахованном банке, а в небанковской дочерней структуре финансового холдинга.

Это позволяет несколько отделить потенциально более рискованные операции от депозитного бизнеса.

Сенатская версия значительно шире

Версия, прошедшая профильный комитет Сената, идет дальше.

CRS насчитала 11 категорий криптовалютной деятельности, которые предлагается разрешить всем типам банковских организаций и кредитным союзам.

При этом текст не всегда проводит такое же четкое разделение между:

• застрахованным банковским подразделением;
• небанковскими дочерними структурами.

Именно это привлекло внимание CRS.

Некоторые из разрешаемых операций даже шире возможностей банков на традиционных рынках.

Банкам могут разрешить андеррайтинг цифровых активов

Одно из наиболее заметных положений сенатской версии — возможность выступать андеррайтером цифровых активов.

Сегодня обычные банки имеют право заниматься андеррайтингом только ограниченного перечня ценных бумаг, например отдельных государственных выпусков.

Сенатская редакция H.R. 3633 потенциально позволяет заниматься андеррайтингом любых цифровых активов.

Андеррайтер помогает организовать выпуск актива и его размещение среди инвесторов.

В зависимости от структуры сделки он может:

• гарантировать размещение;
• заранее купить часть выпуска;
• организовать продажи;
• принять часть рыночного риска.

Для крипторынка это стало бы заметным расширением роли традиционных банков.

Банкам могут разрешить быть дилерами

То же касается дилерской деятельности.

Дилер покупает и продает активы за собственный счет, формируя рынок и обеспечивая ликвидность.

CRS отмечает, что сенатская модель допускает для банков сделки с цифровыми активами шире, чем действующие правила позволяют в отношении многих традиционных ценных бумаг.

Именно поэтому вопрос выходит далеко за рамки простого хранения Bitcoin для клиента.

Фактически обсуждается возможность превращения крупных банков в полноценных участников криптовалютного рынка.

Но CLARITY Act сейчас не продвигается

Здесь исходник необходимо дополнить важным событием.

15 сентября Сенат уже пытался перейти к дальнейшему рассмотрению H.R. 3633.

Для завершения процедурной блокировки требовалось 60 голосов.

Результат:

49 — за;
50 — против.

Cloture не был одобрен.

Это не было окончательным голосованием против самого закона, но документ не прошел необходимый процедурный этап.

Поэтому говорить, что сейчас две версии CLARITY «одновременно идут через Конгресс», не совсем точно.

Корректнее:

Палата уже приняла свою версию, Сенатский комитет подготовил значительно измененный вариант, однако его дальнейшее продвижение на пленарном заседании 15 сентября было заблокировано.

CRS опубликовала доклад уже после провала голосования

Отчет датирован 30 сентября 2026 года, то есть был опубликован спустя две недели после голосования.

Поэтому сравнение House и Senate versions в документе следует понимать как анализ двух подходов к будущему законодательству, а не как утверждение, что обе версии вот-вот станут законом.

Сам банковский вопрос останется актуальным даже в случае дальнейшей переработки CLARITY Act.

SEC тем временем действует без Конгресса

Хороший пример того, почему CRS поднимает проблему устойчивости правил, появился буквально в сентябре.

17 сентября SEC выпустила так называемый Innovation Exemption для токенизированных американских акций.

Комиссия временно освободила специальные Tokenized Securities Venues — TSV — от определения «exchange» в Exchange Act.

Режим позволяет ограниченную торговлю tokenized NMS stock с использованием:

• permissioned automated market makers;
• liquidity pools;
• публичных блокчейнов.

Исключение действует пять лет.

Это не «SEC освободила криптобиржи от лицензий»

Так формулировать новость было бы неправильно.

Исключение не распространяется автоматически на Coinbase, Kraken, DEX или любые другие криптоплощадки.

Речь идет о специальной категории:

Tokenized Securities Venues.

Причем правила содержат ряд ограничений.

Например:

• лимиты на количество торгуемых бумаг и объем;
• токенизированная акция должна давать те же права, что и обычная акция;
• smart contracts должны быть публичными и доступными для аудита;
• торговлю токенизированной бумагой необходимо остановить, если остановлена торговля обычной акцией;
• площадка должна публиковать информацию о своей деятельности.

То есть это регулируемый эксперимент, а не отмена федерального законодательства о ценных бумагах.

Ликвидити-провайдеры тоже получили исключение

SEC одновременно предоставила некоторым поставщикам ликвидности в таких AMM освобождение от определения dealer.

Это относится к фирмам, которые используют собственный капитал для обеспечения ликвидности токенизированных NMS-акций.

Исключение также является условным и временным.

SEC параллельно запросила комментарии рынка, чтобы оценить необходимость дальнейших изменений законодательства или правил.

SEC прямо связала свое решение с CLARITY Act

Председатель SEC Пол Аткинс в заявлении 17 сентября отдельно упомянул, что Конгресс несколькими днями ранее не смог продвинуть CLARITY Act.

После этого SEC решила действовать в рамках уже имеющихся у комиссии полномочий.

Получилась почти идеальная иллюстрация вопроса, который затем подняла CRS.

Когда Конгресс не закрепляет модель законом, правила формируют ведомства.

Это позволяет быстро внедрять инновации.

Но будущий состав SEC теоретически сможет изменить или отменить многие такие решения значительно легче, чем федеральный закон.

Что выберет Конгресс

CRS не дает собственной политической рекомендации.

Доклад лишь показывает компромисс.

Если максимально закрепить криптовалютную деятельность банков законом:

правила станут стабильнее, но менее гибкими.

Если сохранить широкие полномочия регуляторов:

система сможет быстрее реагировать на новые риски, но политика потенциально продолжит меняться после смены администрации.

На практике наиболее вероятным предметом будущих переговоров останется гибридная система: Конгресс устанавливает перечень основных разрешенных операций, а OCC, FDIC и Федеральная резервная система задают требования к капиталу, ликвидности, хранению и риск-менеджменту.

Что это значит для крипторынка?

Для криптоиндустрии вопрос банковских полномочий не менее важен, чем распределение юрисдикции между SEC и CFTC.

Если банкам прямо разрешат заниматься:

• custody;
• токенизацией;
• stablecoin-инфраструктурой;
• кредитами под криптовалюту;
• дилерскими операциями;
• андеррайтингом цифровых активов,

на рынок сможет прийти значительно больше традиционного финансового капитала.

Но одновременно возрастет взаимосвязь банков и крипторынка.

И именно этого опасаются сторонники более осторожного подхода: сильный криптовалютный обвал теоретически сможет быстрее передаваться в банковскую систему.

Вывод Expert Finance: новый доклад CRS показывает, что главный вопрос США уже не в том, должны ли банки вообще соприкасаться с криптовалютами — часть таких операций уже разрешена. Спор смещается к тому, насколько широкими должны быть полномочия банков и кто должен их определять. House-версия CLARITY придерживается более осторожного технологически нейтрального подхода, тогда как сенатская редакция допускает 11 категорий криптоопераций, включая андеррайтинг и дилерскую деятельность. После провала процедурного голосования 15 сентября окончательная законодательная модель остается неопределенной.

Источник

Хотите разобрать свою ситуацию?

Если вы не хотите собирать портфель методом «увидел тикер — купил», можно разобрать вашу ситуацию на консультации Эксперт Финанс: цели, риск, сумму входа, подходящие монеты и ошибки, которые лучше не оплачивать собственным депозитом.

Записаться на консультацию

Телеграм-канал «Эксперт Финанс» — подпишитесь и будьте в курсе самых главных и актуальных новостей о криптовалюте.